党不仅拥有指向未来的时间性代表，也有避免政党官僚化的机制保证，以实现对人民的实质代表，促进人民的政治代表与法律代表的互动，从而补充以国家制度为核心的合法性链条，并进一步发展党领导下的人民代表大会制度。

[107]逻辑思考是对事物本质的思考，而对事物的本质思考是类型化思考。[27]1979年，我国台湾地区行政院研考会委托张剑寒教授研究行政制裁，写就《行政制裁制度》一书，该书系我国第一本系统介绍英美行政处罚制度的专著。

我们解决的问题越多，有待解决的问题就越多;[117]行政法最引人注目的，不仅是它的重要性，而且还包括其不断变化的性格。诚然，在警察国或戴维斯（K. Davis）所言的严格法治国时代，[32]法律与行政势不两立，所有问题都必须围绕如何驯服行政权而展开，行政乃是法所管制的对象，本身并不属于法的范畴。同时，成立要件理论作为一套严谨的知识系统，还可以限制行政机关的滥权思维，防止行政机关不受约束地考虑案外因素或者那些对于定罚没有影响的情节，避免思维的混乱和角色错位，防止……注入个人情感和任意性。譬如，我国《治安管理处罚法》中，竟有70个条款与《刑法》存在重合和冲突，占《治安管理处罚法》条文总数的77.8%。在我国，相较于类型化思维较为完备的民法学和刑法学而言，行政法的知识点往往是散乱无章的。

参见蔡宗珍：《法律保留思想及其发展的制度关联要素探微》，《台湾大学法学论丛》2010年第3期，第6页。早期理论认为，行政处罚与刑罚不容混淆，也无交流的可能性，两者的差别非在‘较少对较多的关系上，而是在‘他物对他物的关系上。也正是在这个意义上，宪法学者将党领导下的人民作为中国的主权者的表现形式，认为这构成了理解中国宪法的第一条根本法。

党的机构和国家机构分别掌管适合由自己来行使的权力，在某种意义上意味着从党政分开回到党政分工。人民群众对行政机关的要求从来就不是形式化的程序至上，而更多强调实质性的结果主义，政府需要承担终局性的兜底责任，在中国历史传统中，‘政府历来是广义的，承担着无限责任。十七届四中全会（2009年）通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》突出了执政能力和先进性建设两者的重要性，既强调了党委要支持包括人大在内的国家机关依法履职，又提出要发挥党组的核心作用。这一党政关系框架无法很好地适应改革任务，尤其是人民的诉求难以在日益精巧的法律制度中得到合理回应，新时代需要党政关系的再度调整，以党政合署为特色的机构改革是实现党的领导的重要方式。

三是中央党校与国家行政学院的合并，组建新的中央党校（国家行政学院），体现了党对干部培训的集中统一领导，有利于统筹谋划干部的培训、选任。《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》指出，现行机构设置同国家治理体系和治理能力现代化的要求相比还有许多不适应的地方，‘五位一体总体布局、‘四个全面战略布局在机构设置上还没有充分体现。

其二，从程序合法性来说，虽然党的机构的很多行为不公开，但合并合署后，党的机关的行为也得跟着一起公开，否则削弱了行政的合法化水平，在党政合并合署之后，党的领导和执政作用已经内化至行政当中，不仅党政联合发文，甚至一些传统上属于党务的信息都可能产生外部法律后果，进而影响公民的权利，这类信息原则上应当公开，否则在国务院与其各部门之间，事务与内容合法化水平将会降低。在合署机关所做出行为中，有些行为或许难以借助行政诉讼的方式予以监督和审查，但是却落入了党内法规所构建的政治责任体系之中。二、党政合署及其合法性困境从1982年至2023年，我国已经进行了八次机构改革，除了1988年贯彻邓小平党政分开思想的改革和2018年党政合署改革涉及党与国家的关系外，其余的机构改革是流程改革而非结构改革，侧重于政府职能的转变、人员的调整和运作方式的改变，旨在提升政府的工作效率，几乎不涉及权力的合法性来源等问题。党政合署机构所作出的行为具有复杂性，不能简单地说是否属于法院管辖，而应具体分析。

党的二十大报告中斗争也是高频词汇之一，斗争精神斗争本领敢于斗争也被纳入二十大后新修订的党章之中。最高人民法院亦曾发文，要求对征地、拆迁、改制、环保等敏感案件尽量以调解结案。同时，为了避免政党本身潜在的官僚化倾向，党通过群众路线等方式能够避免科层化的束缚，中国共产党所具有的过去、现在与未来三个维度的代表性，为党和国家关系改革提供了道义上的证明。党的十九大报告更是多次提到伟大斗争——实现伟大梦想，必须进行伟大斗争。

汪晖将政党遭遇的官僚化困境概括为现代政党政治中的政党国家化危机：政党不再具有19世纪时的那种代表性，而成为国家机构的附庸，政党（有可能）日益服务于国家的逻辑，不但其职能而且其组织形态，逐渐地与国家机器同构，从而丧失了政党作为政治组织和政治运动的特征。英美宪制中政治与法律的关系也大体如此，政治表达的最高形式不在根据现行法律而召开的正式大会中，而在向人民提出‘非正式的和未经授权的建议的‘非常规的僭越的特权中。

国家治理能力的调整是理解此轮改革的重要切入点，国家能力比意识形态更适合作为区别国家的重要标准——国家能力强与国家能力弱的两种国家间的差别、比社会主义与资本主义国家之间的差异要大得多，以此切入可以尽量减少意识形态之争带来的立场之辩。就如党政关系的时代变迁一样，党法关系也会随着时势的变化表现出不同的特色。

（一）新中国成立初党政关系的变迁社会变迁与政治改革通常无法在法律框架下实现，政党所承担的职责并不简单地写在法律条文之中，还体现在路线、方针、政策、计划、口号之中，后者有时候会超越前者的框架。但党的十三大通过的党章修正案并未修改十二大党章的相关规定，保留了党的领导主要是政治、思想和组织的领导的提法。1989年之后，新的领导集体深刻反思了中国的政治体制。这种关系不完全是代表性的关系，或者说，常常超出了代表性的关系，两者通过这一关系而相互塑造，从而群众路线成为一种新的政治主体性的创生过程。在考分第一的落选公务员诉湖北省保密局的热点案件中，武昌区法院一审认为，湖北省保密局是中共湖北省委办公厅的内设机构，不属于《行政诉讼法》第26条规定的行政机关，而且做出录取决定的中共湖北省委组织部是党委部门更不属于行政诉讼范围。在诉讼中，更有社会资源的当事人更能够争取对自己有利的结果，在商事案件中，企业一方当事人比公民个人更有力量，可以动用更多的资源去影响法官，进而争取对自己有利的结果。

《行政诉讼法》明确将国防、外交以等国家行为排除在审查范围之外。中国共产党所具有的指向未来的代表性，赋予了党领导下的党政机构改革以正当性。

第三，党的统领能力主要体现在组织人事上的管理权。当然，政党本身也可能会遭遇官僚化的困境。

如法官专业化早已经成为司法改革的基本要求，行政管理领域的人员专业化却并未成为核心目标，在依法行政的同时还可以不断强调其实质化水平，甚至行政法学研究中还在反思形式法治局限的基础上提出了实质行政法的倡议。任何行使职权的行为都要受到监督，只不过有的监督依据的是国家法律，有的则是依据党内法规和党的组织纪律，这两种承担责任的方式之间存在重大差别。

例如，为了更好落实党管干部的原则，增强党对公务员的统一管理，将国家公务员局并入中央组织部，后者对外保留国家公务员局的牌子。这一行政吸收政治思路提出三个方面的具体要求：其一，从人事和组织合法性来说，合署后新机构的领导人选就不能仅由党委决定，还要符合行政机关原先的选拔原则，即使新机关的党政负责人为同一人，也不得仅由党委来决定这一领导职务的人选，否则人事与组织合法化链条将会断裂，这与人民代表大会制度不符。革命完成之后需要进入宪法与法律所确定的日常政治之中，通过法治的方式确认革命成果，以宪法和法律将革命潜能关进法律和制度的笼子中。也就是说，党政合署的实质并不一刀切地加强党的领导，而是通过合理配置不同类型的权力，推动治理体系和治理能力的现代化。

要善于使党有关国家重大事务的主张经过法定程序成为国家意志。也是社科法学知识转型的必然之举——通过在宪政研究中发现与安顿政党创造性地回答中国问题，以便重新发现政法传统。

第四，党的吸纳整合能力主要体现在统战一线工作中。新中国后党政关系不断演变，八二宪法确认了政治上的党政分开主张，突出了全国人大及其常委会的权威，党的领导收缩到政治、思想和组织层面上。

（三）党政关系再调整的现实机遇党治与法治、党与政府关系的远近，与时势紧密相关，与人民的诉求紧密相关。在这些质疑背后还隐藏着一种淡淡的担忧，即此轮改革是否改变了1980年《党和国家领导制度的改革》以来所确立的党政分开立场、将会导致新的党政不分？对党政合署改革的合法性质疑，不仅关乎党和国家重大改革的进行，还涉及党与国家机构关系等学术命题，对我们理解社会主义政法体制下党的领导亦有重大意义。

在八二宪法的制定与讨论中，为了最大限度地寻求政治共识，彭真提出不将党的领导作为一种主张，而是从党在20世纪领导中国人民所做的几件大事的角度来书写党的领导。尤其是随着立法官僚化风险的增加，人大的立法行为越来越遭遇代表性断裂的危机，借助党政合署可以保证国家机构行为的内在正当性，促进人民的政治代表与法律代表的互动，实现对人民的实质代表，发展党领导下的人民代表大会制度。因此，依赖党的运作来打破法律窠臼的党政合署改革也就面临下述质疑，为什么可以自信地认为中国共产党能够规避上述政党国家化的风险？本文认为可以从理想和现实手段两个方面去理解：一方面中国共产党所具有的代表性是超越当下的时间性代表，另一方面在于中国共产党创造和发展了能够与人民群众互动、避免被科层化俘获的技艺。中国共产党通过她的司法政策所要实现的就是，对司法之中的弱者一定程度上的帮助，以便在最终的司法效果层面上能够实现各自大体上的平衡和对等。

法学界特别关注政法体制的内涵：政法机关的相互关系、政法机关的外部关系、执政党与政法机关的关系这三重主轴关系，形成了条块关系中以块块为主的同级党委领导体制、央地关系中的党内分级归口管理与中央集中统一领导体制。在2018年宪法修改中，序言第十自然段将在长期的革命和建设过程中修改为在长期的革命、建设、改革过程中，既完善了共和国的奋斗历程，也突出了当下的改革底色。

近期，政治责任在生态环保、食品安全等方面的严格执行，也意味着在这些领域实现了党政同责。而增强人大职权却是重点工作，中央层面加强全国人民代表大会为主要切入点，地方层面则致力于加强各级地方政权的民主基础、扩大其职权，以便能够更好地健全法制、为政治实践提供制度框架。

1982年9月召开的党的十二大摆正了党和国家的关系，十二大党章明确党的领导主要是政治、思想和组织领导。学术界对政治责任的研究并不多，更多是从学术的角度分析政治责任的学术起源、性质、构成要件，法学界对政治责任也有一些零星的研究，如对政治责任与法律责任分野的分析，以及对在环境污染防治、食品药品安全等执法领域中引入政治责任的必要性研究。